La crisi di governo nel vigente sistema costituzionale

1 dicembre 2013, 01 : 08 Stampa

La crisi di governo nel vigente sistema costituzionale

Le vi­cen­de che han­no de­ter­mi­na­to la ca­du­ta del quar­to go­ver­no Ber­lu­sco­ni so­no sta­te i­ne­vi­ta­bil­men­te ac­com­pa­gna­te da u­na se­rie di com­men­ti non sem­pre puntuali sul pia­no giu­ri­di­co. Sa­rà dun­que u­ti­le qual­che pre­ci­sa­zio­ne che, pur ripetendo no­zio­ni e con­cet­ti am­pia­men­te co­no­sciu­ti dai cul­to­ri del di­rit­to costituzionale, può gio­va­re a un mi­glio­re in­qua­dra­men­to dei fat­ti nel­l’am­bi­to del vi­gen­te or­di­na­men­to. La si­tua­zio­ne nor­ma­le è quel­la del­la e­le­zio­ne del­le ca­me­re che du­ra­no in ca­ri­ca per u­na le­gi­sla­tu­ra di cin­que an­ni e con­ce­do­no o re­vo­ca­no la fi­du­cia a un go­ver­no e­spres­so dal­la mag­gio­ran­za par­la­men­ta­re che si è for­ma­ta in con­se­guen­za del vo­to dei cit­ta­di­ni. La so­vra­ni­tà ap­par­tie­ne al po­po­lo – co­sì re­ci­ta il se­con­do com­ma del pri­mo ar­ti­co­lo del­la no­stra car­ta fon­da­men­ta­le – che la esercita nel­le for­me e nei li­mi­ti del­la co­sti­tu­zio­ne: è la con­sa­cra­zio­ne del ruo­lo centrale del par­la­men­to che nel­lo svol­gi­men­to del­la fun­zio­ne le­gi­sla­ti­va tro­va il più al­to mo­men­to di ge­stio­ne del­la co­sa pub­bli­ca. La tra­di­zio­na­le ri­par­ti­zio­ne dei po­te­ri, qua­le teo­riz­za­ta da Mon­te­squieu nel­lo Spi­ri­to del­le leg­gi pub­bli­ca­to ver­so la me­tà del Set­te­cen­to, è sta­ta ac­col­ta nel no­stro or­di­na­men­to ma in­te­gra­ta con un ar­ti­co­la­to mec­ca­ni­smo di bi­lan­cia­men­to: in ag­giun­ta al­la se­pa­ra­zio­ne tra i poteri le­gi­sla­ti­vo, e­se­cu­ti­vo e giu­di­zia­rio, si è pre­vi­sto il sin­da­ca­to di le­git­ti­mi­tà accentrato sul­la cor­te co­sti­tu­zio­na­le, che può a­bro­ga­re os­sia can­cel­la­re le leg­gi, e si è co­strui­to in­tor­no al­la fi­gu­ra del ca­po del­lo sta­to un com­ples­so di at­tri­bu­zio­ni che gli con­sen­to­no di par­te­ci­pa­re a tut­te le fun­zio­ni sen­za es­se­re ti­to­la­re di al­cu­na di es­se. L’I­ta­lia è u­na re­pub­bli­ca par­la­men­ta­re e tut­ta­via il pre­si­den­te, che è il ca­po del­lo sta­to e rap­pre­sen­ta l’u­ni­tà na­zio­na­le, di­spo­ne di stru­men­ti i­do­nei a garantire al mas­si­mo li­vel­lo il cor­ret­to fun­zio­na­men­to del si­ste­ma.

La più incisiva e de­li­ca­ta fa­col­tà del pre­si­den­te è quel­la di scio­gli­men­to del­le ca­me­re, che può es­se­re e­ser­ci­ta­ta in o­gni tem­po e in pie­na di­scre­zio­na­li­tà, sen­za al­cun li­mi­te che non sia quel­lo del co­sid­det­to se­me­stre bian­co (quan­do man­chi­no al­la sca­den­za del man­da­to sei me­si e que­sti non coin­ci­da­no in tut­to o in par­te con gli ul­ti­mi sei me­si del­la le­gi­sla­tu­ra) e con il so­lo o­ne­re di sen­ti­re – e quin­di non di con­di­vi­der­ne il pa­re­re – i pre­si­den­ti del­le ca­me­re stes­se. Que­sto pun­to fondamentale me­ri­ta di es­se­re sot­to­li­nea­to, per­ché la fun­zio­ne su­pre­ma di tu­te­la del­la co­mu­ni­tà na­zio­na­le non tol­le­ra con­di­zio­na­men­ti di sor­ta: il ca­po del­lo sta­to è e de­ve re­sta­re l’u­ni­co a po­ter de­ci­de­re in pie­na li­ber­tà e au­to­no­mia se e quan­do oc­cor­ra in­ter­rom­pe­re il de­cor­so na­tu­ra­le del­la le­gi­sla­tu­ra nel pre­sup­po­sto che si sia­no de­ter­mi­na­te cir­co­stan­ze di gra­ve ec­ce­zio­na­li­tà, ta­li da im­por­re nel­l’in­te­res­se ge­ne­ra­le di bloc­ca­re e fa­re ri­par­ti­re dac­ca­po le lan­cet­te di un o­ro­lo­gio che in condizioni nor­ma­li scor­re fi­no al ter­mi­ne pre­fis­sa­to. L’e­spe­rien­za ha por­ta­to gli stu­dio­si a in­di­vi­dua­re al­cu­ne si­tua­zio­ni ti­po, tra cui la man­can­za in par­la­men­to dei con­sen­si ne­ces­sa­ri ad as­si­cu­ra­re la fi­du­cia e quin­di la so­prav­vi­ven­za al go­ver­no; ma la sto­ria re­pub­bli­ca­na, so­prat­tut­to sot­to la pre­si­den­za Scàl­fa­ro, ha di­mo­stra­to che l’in­ter­pre­ta­zio­ne del con­cet­to di mag­gio­ran­za non è stret­ta­men­te vin­co­la­ta alla ri­pro­du­zio­ne au­to­ma­ti­ca de­gli schie­ra­men­ti con­for­ta­ti dai ri­sul­ta­ti e­let­to­ra­li.

Il go­ver­no non ha al­tra de­fi­ni­zio­ne che quel­la con cui vie­ne de­no­mi­na­to: non vi so­no ag­get­ti­vi co­me tec­ni­co o po­li­ti­co, se non nel lin­guag­gio cor­ren­te per in­di­ca­re le si­tua­zio­ni con­cre­te in cui di vol­ta in vol­ta ci si tro­va. In que­sto sen­so ci si è sbiz­zar­ri­ti con e­spres­sio­ni ger­ga­li per lo più di fon­te gior­na­li­sti­ca: dai go­ver­ni bal­nea­ri di Gio­van­ni Leo­ne de­sti­na­ti a du­ra­re per u­na sta­gio­ne e­sti­va a quel­li variamente ri­fe­ri­ti al­le ne­ces­si­tà del mo­men­to, co­me i go­ver­ni di e­mer­gen­za, di lar­ghe in­te­se, di sa­lu­te pub­bli­ca, di ne­ces­si­tà, di u­ni­tà na­zio­na­le; o an­che il go­ver­no qua­dri­par­ti­to del cen­tro-­si­ni­stra Dc-Psi-­Psdi-­Pri o quel­li mo­no­co­lo­re pre­sie­du­ti da Giu­lio An­dreot­ti e so­ste­nu­ti  dal so­lo vo­to fa­vo­re­vo­le del­la De­mo­cra­zia cri­stia­na e dal­la a­sten­sio­ne de­gli al­tri par­ti­ti del­la coa­li­zio­ne. Del re­sto, è im­pro­prio an­che par­la­re di pri­ma, se­con­da re­pub­bli­ca e co­sì via, co­me pu­re si è fat­to sul­l’e­sem­pio fran­ce­se, mu­tuan­do u­na e­spres­sio­ne pri­va di ri­scon­tri nel vi­gen­te con­te­sto istituzionale. So­no tut­te pa­ro­le e lo­cu­zio­ni di na­tu­ra po­li­ti­ca, pe­ri­co­lo­sa­men­te fuorvianti quan­do in­du­ca­no a pen­sa­re che vi sia­no sta­te in­no­va­zio­ni ra­di­ca­li nell’im­pian­to co­sti­tu­zio­na­le, che in­ve­ce dal qua­ran­tot­to ad og­gi è ri­ma­sto in buona so­stan­za im­mu­ta­to.

Si è tut­ta­via de­li­nea­ta u­na ten­den­za al­la sem­pli­fi­ca­zio­ne del si­ste­ma attraverso la le­gi­sla­zio­ne or­di­na­ria. Non si è cam­bia­ta la co­sti­tu­zio­ne e si è la­scia­ta in­tat­ta la for­ma del­la re­pub­bli­ca par­la­men­ta­re: nes­sun pre­si­den­zia­li­smo né compiuto né stri­scian­te; pe­rò si è fa­vo­ri­ta nel­la fa­se e­let­to­ra­le l’ag­gre­ga­zio­ne o l’ap­pa­ren­ta­men­to del­le li­ste, con­sen­ten­do ai sin­go­li par­ti­ti di su­pe­ra­re la quo­ta per­cen­tua­le di sbar­ra­men­to e giun­gen­do poi al con­fe­ri­men­to del­l’in­ca­ri­co al candidato pre­mier in­di­ca­to dal­la coa­li­zio­ne vin­cen­te. Il pre­mio di mag­gio­ran­za ha fat­to il re­sto: per la ca­me­ra so­no sta­ti ga­ran­ti­ti tre­cen­to­qua­ran­ta seg­gi su seicentotrenta al­lo schie­ra­men­to che ha pre­val­so su­gli al­tri, men­tre al se­na­to il pre­mio scat­ta su ba­se re­gio­na­le e il ri­sul­ta­to fi­na­le può non coin­ci­de­re con quel­lo ot­te­nu­to per l’al­tro ra­mo del par­la­men­to. E pen­sa­re che la ri­for­ma ap­pli­ca­ta nel 1953 per la se­con­da le­gi­sla­tu­ra, che pre­ve­de­va un pre­mio per chi a­ves­se ot­te­nu­to la mag­gio­ran­za as­so­lu­ta (ma la De­mo­cra­zia cri­stia­na, che do­ve­va es­ser­ne la beneficiaria, non rag­giun­se quel­la so­glia), fu bol­la­ta al­lo­ra ed è pas­sa­ta al­la sto­ria co­me leg­ge truf­fa.

Si è af­fer­ma­to in que­sto mo­do il bi­po­la­ri­smo, per cui in pri­ma bat­tu­ta ha la mag­gio­ran­za in par­la­men­to ed e­spri­me il go­ver­no la coa­li­zio­ne di de­stra o quel­la di si­ni­stra; ma si par­la co­mu­ne­men­te di cen­tro­de­stra e cen­tro­si­ni­stra, an­che se la for­ma­zio­ne di cen­tro ha nel­l’at­tua­le le­gi­sla­tu­ra u­na col­lo­ca­zio­ne au­to­no­ma. I sin­go­li par­ti­ti, con­flui­ti in u­na coa­li­zio­ne e gra­zie a que­sta pre­sen­ti nel­le ca­me­re, so­no pe­rò li­be­ri di or­ga­niz­zar­si in pro­pri grup­pi se­con­do le nor­me dei re­go­la­men­ti parlamentari. Di­vie­ne al­lo­ra pos­si­bi­le u­na geo­gra­fia po­li­ti­ca che in par­la­men­to non ri­spec­chia più i ri­sul­ta­ti del­le ur­ne: ba­sta la dis­so­cia­zio­ne di u­na com­po­nen­te del­la mag­gio­ran­za (è il ca­so del­la for­ma­zio­ne vo­lu­ta da Gian­fran­co Fi­ni) o an­che di singoli de­pu­ta­ti o se­na­to­ri in tran­si­to da u­no schie­ra­men­to al­l’al­tro per rimescolare le car­te e mo­di­fi­ca­re gli e­qui­li­bri tra le for­ze in cam­po, de­ter­mi­nan­do nei ca­si li­mi­te quei cam­bia­men­ti di mag­gio­ran­za no­ti co­me ri­bal­to­ni.

Tor­na in si­tua­zio­ni di que­sto ge­ne­re il ruo­lo de­ter­mi­nan­te del ca­po del­lo sta­to. La for­ma­zio­ne del go­ver­no av­vie­ne su im­pul­so del pre­si­den­te del­la repubblica, che no­mi­na il pre­si­den­te del con­si­glio dei mi­ni­stri e, su pro­po­sta di que­sto, i mi­ni­stri. Qui si so­no in­se­ri­ti al­cu­ni pas­sag­gi non pre­vi­sti dal­la co­sti­tu­zio­ne ma or­mai con­so­li­da­ti nel­la con­sue­tu­di­ne: è il ca­so del­le con­sul­ta­zio­ni, per le qua­li  si è ad­di­rit­tu­ra co­di­fi­ca­to un or­di­ne di pre­ce­den­ze. Pri­ma di con­fe­ri­re l’in­ca­ri­co di for­ma­re il go­ver­no, il pre­si­den­te sen­te i suoi pre­de­ces­so­ri, i pre­si­den­ti del­le camere e i rap­pre­sen­tan­ti del­le for­ze po­li­ti­che in se­quen­za in­ver­sa­men­te proporzionale ri­spet­to al­la lo­ro con­si­sten­za: dai più pic­co­li ai più gran­di, concludendo con il prin­ci­pa­le par­ti­to di op­po­si­zio­ne e con quel­lo di mag­gio­ran­za: nel­la pre­sen­te fa­se sto­ri­ca, il Par­ti­to de­mo­cra­ti­co e il Po­po­lo del­la li­ber­tà. Sul­la base del­le in­di­ca­zio­ni e­mer­se e del­le pro­prie va­lu­ta­zio­ni, il pre­si­den­te del­la repubblica sce­glie la per­so­na a cui af­fi­da­re l’in­ca­ri­co di for­ma­re il go­ver­no; il presidente in­ca­ri­ca­to, se ac­cet­ta con ri­ser­va, tie­ne a sua vol­ta le con­sul­ta­zio­ni e si pre­sen­ta al Qui­ri­na­le quan­do è in gra­do di di­spor­re di u­na mag­gio­ran­za per procedere poi con la li­sta dei mi­ni­stri ov­ve­ro quan­do non è riu­sci­to nel­l’in­ten­to e ri­nun­cia al­l’in­ca­ri­co.

Il go­ver­no può ca­de­re per ef­fet­to di un vo­to e­spres­so an­che da u­na so­la camera che gli ne­ghi la fi­du­cia ov­ve­ro per di­mis­sio­ni: al­lo­ra si par­la di cri­si extraparlamentare. Nel ca­so di que­sti gior­ni Sil­vio Ber­lu­sco­ni si è di­mes­so sen­za es­se­re sta­to sfi­du­cia­to, ma non può par­lar­si di cri­si e­xtra­par­la­men­ta­re se non in sen­so for­ma­le, per­ché un vo­to al­la ca­me­ra c’è sta­to e l’ap­pro­va­zio­ne del rendiconto del­lo sta­to è av­ve­nu­ta a mag­gio­ran­za re­la­ti­va for­nen­do co­sì la dimostrazione che il go­ver­no non po­te­va più con­ta­re sul con­sen­so par­la­men­ta­re. An­che se nes­sun ob­bli­go di di­mis­sio­ni sus­si­ste per il go­ver­no a cau­sa del vo­to con­tra­rio su sin­go­li prov­ve­di­men­ti e a mag­gior ra­gio­ne quan­do vi sia sta­to un voto fa­vo­re­vo­le a mag­gio­ran­za re­la­ti­va, so­no pre­val­se con­si­de­ra­zio­ni po­li­ti­che e si è a­per­ta la cri­si ri­met­ten­do o­gni de­ci­sio­ne al­la au­to­ri­tà del ca­po del­lo sta­to.

Il si­ste­ma è bi­po­la­re ma non bi­par­ti­ti­co; è pos­si­bi­le o­gni so­lu­zio­ne pur­ché il pre­si­den­te del­la re­pub­bli­ca ri­ten­ga di ac­cet­ta­re u­na mag­gio­ran­za par­la­men­ta­re anche se que­sta ve­nis­se a co­sti­tuir­si con ca­rat­te­ri­sti­che di­ver­se da quel­le originariamente e­spres­se dal cor­po e­let­to­ra­le; è u­gual­men­te pos­si­bi­le u­no scioglimento del­le ca­me­re an­che se vi si for­mas­se u­na mag­gio­ran­za che non si ritenesse di po­ter con­va­li­da­re. Va pe­rò no­ta­ta u­na par­ti­co­la­ri­tà del­le ul­ti­me vicende po­li­ti­co-i­sti­tu­zio­na­li: per la pri­ma vol­ta nel­la sto­ria re­pub­bli­ca­na il presidente ha de­si­gna­to la per­so­na cui af­fi­da­re l’in­ca­ri­co per la for­ma­zio­ne del nuo­vo go­ver­no in an­ti­ci­po sul­le di­mis­sio­ni di quel­lo u­scen­te. E lo ha fat­to nel modo più cla­mo­ro­so: crean­do la nuo­va fi­gu­ra del pre­si­den­te de­si­gna­to e nominando il pro­fes­sor Ma­rio Mon­ti se­na­to­re a vi­ta. Sia­mo nel pie­no e­ser­ci­zio del­le pre­ro­ga­ti­ve pre­si­den­zia­li e non c’è nul­la da di­re sot­to que­sto pun­to di vi­sta; ma in li­nea ge­ne­ra­le è le­ci­to os­ser­va­re che un nuo­vo com­po­nen­te del­la ca­me­ra alta di e­stra­zio­ne non e­let­ti­va in­ci­de sul­le mag­gio­ran­ze che in quel­la se­de si so­no spes­so rag­giun­te sul­l’e­si­le fi­lo di al­cu­ne u­ni­tà, tra le qua­li i vo­ti dei se­na­to­ri a vi­ta pos­so­no ri­sul­ta­re de­ter­mi­nan­ti. Ma que­sto or­di­ne di no­ta­zio­ni e­su­la dal cam­po giu­ri­di­co per en­tra­re in un di­scor­so squi­si­ta­men­te po­li­ti­co.

 

Lil­lo S. Bruc­co­le­ri

 

Novembre 2011, Diario Giuridico

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